Promover un crecimiento sostenido requiere ciertas reglas de juego claras y estables, y también arriesgarse a hacer algunos cambios en el funcionamiento del Estado y del sector privado que mejoren el desempeño. Para ello se requieren acuerdos políticos que permitan no solamente diseñarlos, sino también llevarlos a la práctica sin posibilidad de que se reviertan a corto plazo, sostuvo Mercedes Rial, economista jefe del Departamento de Economía de la consultora KPMG en diálogo con ECONOMÍA & MERCADO. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

—¿Cuáles son sus expectativas acerca de la performance económica del país durante el quinquenio 2005-2010?

—La economía uruguaya tiene que, por lo menos, mantener un ritmo de crecimiento de entre 3% y 4%, porque ese fue uno de los elementos del escenario que el Estado uruguayo dibujó ante los inversores al realizarse el canje de la deuda pública. Ese es el piso para poder cumplir lo acordado y que asegura que los ciudadanos puedan ir recuperando paulatinamente el nivel de ingresos que se desplomó por la crisis.

—¿Hay fundamentos claros y firmes que permitan prever que la economía se expandirá sostenidamente en ese período?

—Hay buenas posibilidades de crecimiento, pero también existen algunas amenazas en el horizonte. Luego que la economía cayó más de 20% en los últimos cinco años, el país tiene la oportunidad de crecer hasta 2006 aprovechando este efecto rebote. Según las autoridades, ya se recuperó aproximadamente un punto porcentual del PIB en 2003 y se descontarán otros cinco puntos de la caída este año. El problema es que necesitamos sostener ese ritmo de crecimiento, no sólo en los próximos cinco años, sino durante toda la década. Para ello, hay que tener una estrategia de crecimiento que no descuide aspectos básicos relativos a la estabilidad macroeconómica y que encare, adaptándose al medio, ciertas reformas institucionales que se necesitan. Facilitaría mucho las cosas que nuestros vecinos caminaran en la misma línea.

—¿Qué grado de importancia tiene para Uruguay el manejo actual de las economías de Argentina y Brasil?

—La puesta en marcha del Plan de Convertibilidad y el Plan Real sirvió para darle un impulso muy fuerte al crecimiento del país, como también sus caídas implicaron golpes muy duros. Este año se va a decidir buena parte del futuro inmediato de la región, lo que tendrá consecuencias muy importantes para Uruguay. Por un lado, las características del acuerdo que Argentina alcance con sus acreedores van a marcar mucho los años venideros, en términos de establecer las condiciones en las que los países emergentes accederán al mercado de capitales. Un convenio que resulte muy alejado de las expectativas de los acreedores significará un mayor premio por riesgo y mayores tasas, así como un ingreso más lento de los capitales hacia la región. A su vez, si el acuerdo establece condiciones muy duras para su cumplimiento, puede observarse una desaceleración en el ritmo de crecimiento argentino y una menor demanda de productos y servicios uruguayos.

Por otro lado, el gobierno brasileño ha implementado políticas económicas muy prudentes que lo distinguen como "el mejor alumno de la clase" ante los ojos de los inversores y organismos multilaterales de crédito, pero las presiones para torcer el rumbo y estimular el crecimiento de la demanda son muy fuertes. Hasta ahora se han logrado contener las presiones, pero las elecciones estaduales y municipales de octubre próximo son un test para la administración Lula, que si no se pasa con éxito, introducirá modificaciones a la política económica que no promoverían la estabilidad. A juzgar por lo acontecido en los últimos días, con la tormenta política desatada ante las denuncias por corrupción de un funcionario de confianza, el trayecto desde aquí hasta octubre será muy difícil.

Gestion fiscal

—¿Qué otros factores pueden desacelerar o incluso impedir el crecimiento de la economía uruguaya en los próximos años?

—El contexto internacional podría no ser tan favorable como en los últimos tiempos si la economía china no sigue creciendo e impulsando los precios internacionales al alza y si las tasas de interés comienzan a aumentar. Al tener nuestro país una relación deuda/PIB muy alta, un aumento sostenido de las tasas de interés a nivel internacional a partir del segundo o tercer trimestre de 2004 significaría que la carga de la deuda será mucho más pesada. Por consiguiente, se requeriría un esfuerzo fiscal más grande aún para sostener el servicio de la deuda, lo cual enlentecería la expansión económica. Aunque estos son aspectos que no pueden ser manejados por el gobierno, para estar en mejores condiciones de enfrentarlos hay que tener presente que la estabilidad macroeconómica es un pilar fundamental dentro de una estrategia de crecimiento.

—¿Es previsible un ajuste fiscal al comienzo del próximo gobierno?

—Depende de la actitud del gobierno saliente. En una economía creciendo fuertemente, se pueden alcanzar las metas fiscales y permitirse alguna licencia en materia de gasto que no comprometa la situación. Nuevamente, se tiene la oportunidad de realizar una transición lo más ordenada posible en términos económicos, que no obligue a un ajuste fiscal cuando la presión tributaria para los que pagan es muy elevada y que comprometería el crecimiento y la imagen del país. Poder finalizar el año cumpliendo los compromisos asumidos o con un desvío menor, sería una sana innovación, un síntoma de madurez y obligaría al próximo gobierno a esmerarse en el mantenimiento de una política fiscal prudente.

Deuda publica

—¿Qué restricciones habrá de imponerle el endeudamiento público al manejo de la nueva administración?

—Si pensamos que en el año 2005 habrá una economía en crecimiento y que no se presentarán grandes contratiempos en el panorama regional, las nuevas autoridades podrían hacer frente a los compromisos asumidos. Lo que ocurre es que "cumplir" significa para los uruguayos realizar un esfuerzo muy importante hasta el año 2012. Por lo tanto, hay que plantear la pregunta en otros términos: ¿hay disposición para continuar realizando ese esfuerzo o se fijarán otras prioridades? Si se pretende continuar honrando los compromisos y, además, se tiene conciencia de que cuando se pidió más plazo para pagar la deuda pública justamente se hizo alarde de esa disposición, entonces no queda otra opción que pasar del dicho al hecho: cumplir con lo pactado. En realidad, no habrá grandes inconvenientes en esa materia hasta 2008, pero eso implica un esfuerzo fiscal creciente y como no se hizo en los últimos veinticinco años. Sí se logró el año pasado y se puede seguir haciendo. Asimismo, tenemos la oportunidad de que la economía pueda crecer por encima del 3%-4% previsto, lo que podría aligerar el peso de la deuda.

—¿No cree, entonces, que Uruguay tenga que negociar un nuevo reperfilamiento de su deuda antes de 2008?

—Recién a partir de 2008 el país comenzará a afrontar vencimientos importantes de la deuda pública. Sin embargo, si se maneja el esquema que se estableció cuando se realizó el canje de deuda y al que los inversores adhirieron y, por tanto, asumieron como un escenario posible, estamos hablando de una economía en crecimiento. En ese marco, no sólo habrá salidas de capitales por el pago de las obligaciones, sino que también ingresarán capitales en consonancia con el estado de la economía y, consecuentemente, es posible que el flujo neto sea positivo y nos permita atravesar esa etapa con esfuerzo, pero sin sobresaltos. Además, muchos de esos pagos corresponden a los vencimientos de los créditos de los organismos multilaterales, que tratan de salir de Uruguay en la medida que la situación se normalice y cuando la ayuda de emergencia ya no resulte imprescindible. Incluso esa salida es negociable. Si el gobierno muestra disposición a cumplir sus obligaciones y efectivamente lo hace, no es la lógica de dichos organismos estrangular economía alguna y, por ende, contemplarían la posibilidad de extender algún vencimiento si fuera necesario. Todo depende de lo que se haga a nivel interno, lo cual va a estar muy teñido por la evolución de la situación económica en materia de crecimiento y por el resultado de la renegociación de la deuda argentina. Si no pagar —aparentemente— sigue sin tener costos, la voluntad de cumplir puede flaquear.

Valor agregado

—¿Cuáles serían los motores que generarían una mayor dinámica de crecimiento económico en el mediano plazo?

—Uruguay cuenta con un sector agropecuario que es la base de la estructura productiva del país y los bienes alimenticios primarios que produce son competitivos a nivel internacional. Se puede agregar a la forestación como un elemento nuevo para Uruguay, siendo previsible que el sector crezca con mucha pujanza y haga surgir actividades industriales conexas que aspiren a aumentar significativamente el valor agregado, dadas las intenciones de inversión que se han conocido últimamente. La incorporación de valor agregado es esencial porque el país no puede vivir bien de los ingresos que resultan de la venta de commodities.

—¿Acaso no han sido los productos primarios los que han empezado a sacar a Uruguay del pozo de la crisis?

—Más allá de algunas mejoras recientes, los precios de los alimentos han estado bajando sostenidamente en los últimos cien años, entre otras razones, debido a los fuertes avances que se han dado en materia tecnológica en cuanto a la producción y distribución de los mismos. Tampoco hay que olvidar los efectos que en este aspecto tiene la política de subsidios desarrollada por las principales potencias. Es un hecho que a medida que aumenta el ingreso del consumidor, otros bienes acaparan una mayor porción de esos ingresos. Por tanto, concentrarse en la producción de este tipo de bienes, implica tratar de mantener un alto nivel de competitividad por el mayor tiempo posible, lo que tiene como contrapartida salarios reales deprimidos. Seguramente, ese no es el standard de vida que los uruguayos quieren y quizás la emigración sea la prueba más notoria de que "se está votando por otro estilo de vida". ¿Esto significa desconocer algunas las fuentes básicas de nuestra riqueza? No. Es sólo reconocer que el mundo cambió y que hay que adaptarse a él, aunque no es un proceso inmediato ni sencillo.

Desempleo

—En la medida que se sostenga el crecimiento iniciado a fines de 2003, ¿qué posibilidades existen de que el índice de desempleo retorne a sus niveles tradicionales en el mediano plazo?

— El crecimiento es un requisito indispensable sobre el cual se apoya cualquier aumento sostenido del empleo, que a la larga va a dar lugar a una disminución del desempleo. Promover el crecimiento rápido requiere ciertas reglas de juego claras y estables, y también arriesgarse a hacer algunos cambios en el funcionamiento del Estado y del sector privado que mejoren el desempeño. Para ello se requieren acuerdos políticos que permitan no solamente diseñarlos, sino también llevarlos a la práctica sin posibilidad de que se reviertan a corto plazo. No se trata de impulsar desde un escritorio actividades improductivas por el solo hecho de que generan puestos de trabajo. Además, hay que tener presente que el crecimiento fuerte puede no ser suficiente para ubicarnos rápidamente en una tasa de desempleo de 8%, por ejemplo. Porque luego de un período prolongado de crisis, la tasa de desempleo estructural cambia; es más alta.

Financiamiento

—Incluso en el caso de lograrse los acuerdos políticos necesarios, ¿no peligra la continuidad de la reactivación económica debido a la gran contracción del crédito corporativo?

—Por supuesto que es necesario que los bancos vuelvan a cumplir plenamente con su rol de intermediarios financieros. Sin embargo, eso no puede suceder de un día para el otro, luego de una crisis tan profunda que redujo muchísimo los fondos disponibles. Es cierto que lo peor ya pasó y si bien los depósitos en moneda extranjera aumentaron en 2003, los que crecieron son los depósitos a la vista y en caja de ahorro, no los plazos fijos, aunque se puede argumentar que las tasas de interés no son atractivas. Además, quedan algunos temas pendientes. Por ejemplo, todavía no se sabe si los deudores le van a pagar a los bancos liquidados o a la banca estatal. Es muy difícil que una institución bancaria se arriesgue a colocar sus capitales a largo plazo y a una tasa razonable sin saber cómo se resuelve esa historia. El tema se está tratando de encauzar a través de los fondos de liquidación y del fideicomiso, pero el proceso es lento porque hay que romper con la "tradición" de que las deudas no se pagan, sino que se refinancian; eso de por sí es muy difícil y más en un año electoral. Esto determina que las instituciones prefieran seleccionar mucho a sus clientes y otorguen préstamos a corto plazo. Pero no solamente es un problema de oferta, sino también de demanda.

—¿Se refiere a que tal vez no se presenten a las instituciones bancarias proyectos de inversión?

—En buena medida sí, porque la crisis determinó que pocos empresarios asumieran el riesgo de realizar una inversión en activos físicos. Los que lo hacían —en general, dentro del sector agroindustrial— veían la posibilidad de obtener un retorno redireccionando fondos propios, sin necesidad de recurrir a los bancos. Al resto de los sectores, la reactivación comenzó a llegar con fuerza a fines del año pasado y para responder a esa mayor demanda no era necesario realizar ninguna inversión sino volver a utilizar la que había. A medida que se vea que el crecimiento de la demanda es sólido y se definan algunas incertidumbres propias de la transición política, es posible que nuevas inversiones se vayan plasmando y entonces se presenten proyectos que tienten a las instituciones a financiarlos.

Consumo interno

—¿Cómo reaccionaría la economía si el próximo gobierno pusiera énfasis en dinamizar el mercado interno?

—Cuando se trata de promover el crecimiento de la producción a través de la demanda interna, hay que ver cómo se lo impulsa. Si se decidiera por parte del futuro gobierno promover el consumo público y privado como una forma de mejorar el nivel de vida de los sectores más necesitados, es probable que no se haría inmediatamente. Quizás las primeras medidas estarían operativas en junio o a comienzos de 2006 cuando esté vigente el nuevo presupuesto y cuando la economía ya habría registrado más de dos años consecutivos de crecimiento. Impulsar el consumo interno cuando la economía esté creciendo generaría mayor presión sobre la demanda y podría conducir a un aumento del nivel de precios. Este incremento en los precios podría anular el efecto beneficioso que en un primer momento pudieran tener las medidas sobre los sectores más desfavorecidos.

—¿Qué alternativa sugiere?

—Lo más adecuado sería impulsar la demanda interna a través del fomento de la inversión, lo que también tiene a la larga un impacto positivo y más duradero sobre el consumo al impulsar el aumento del empleo y la mejora de los ingresos de la población con menores recursos. Esto permitiría aumentar el consumo de los más pobres y promover la dignidad e integración social. Para ello, es imprescindible el incremento de la inversión privada, acompañado con algún crecimiento de la inversión pública —en especial en infraestructura— cuando el sector privado no esté dispuesto a llevar adelante esos emprendimientos. La realidad ha demostrado que todo no se puede concesionar o licitar y que la inversión pública es complementaria más que sustituta de la privada.

Politicas sociales

—Un informe reciente del Banco Mundial sostiene que en Uruguay el avance de la desigualdad ha sido "drástico" en la última década derivado fundamentalmente de la crisis económica. ¿En qué aspectos debería ponerse más énfasis para mejorar esta situación?

—Cada nuevo estudio que aparece se empeña en mostrarnos algo que a muchos les cuesta asumir. El Uruguay igualitario es casi un mito y puede ser incluso una aspiración, pero no es una realidad. Continuar siendo el país más igualitario de América Latina es —dentro de las peores opciones— lo menos malo. Sin embargo, no puede servir para desconocer que hay un ostensible deterioro en este aspecto y que el mismo no comenzó con la crisis, sino que sólo se agravó con ella; esto no se arregla exclusivamente con crecimiento, porque se ha roto un conjunto de valores para dar paso a otros. La lucha contra la pobreza y la marginación es lenta, tan lenta o más que el tiempo que se tarda en llegar y percibir el deterioro. La prioridad deberían tenerla los más indefensos, como son los niños y los jóvenes, en un país que no se puede dar el lujo de continuar perdiendo su capital humano porque se va o no puede desarrollarse en todo su potencial.

No hay espacio para cambios drásticos

—¿Existen riesgos de turbulencias en la economía uruguaya en caso de que se vea como altamente probable que el EP/FA acceda al gobierno?

—Le respondo con los resultados de la Encuesta de Perspectivas Económicas realizada por KPMG a fines del año pasado, donde se formuló una pregunta a los empresarios respecto a qué tema les generaba mayor incertidumbre. Conste que las encuestas de opinión pública daban al EP/FA como el gran favorito en diciembre de 2003 y lo siguen haciendo ahora. En aquel momento, los empresarios consultados no señalaron este hecho como el que les causaba más incertidumbre o como el que les resultaba más negativo. Según se desprende de las respuestas empresariales, les preocupaba mucho más tener un gobierno débil o un grado de polarización política muy fuerte, porque el país viviría en un empate permanente que, aún con viento regional a favor, determinaría que el ritmo de crecimiento se enlenteciera en 2006, debido a que no se han logrado establecer las reglas de juego y los niveles de confianza necesarios para fomentar inversiones.

—¿Prevé cambios radicales en la política económica de un eventual gobierno de izquierda?

—Dada la vulnerabilidad que aún presenta la economía uruguaya, parece claro que no hay espacio económico ni político para cambios drásticos. Lo realmente revolucionario, tal vez sea intentar evolucionar. Agitar las banderas de cambios radicales de difícil concreción puede generar resquemores y convertirse en un arma de doble filo para un gobierno que tiene que administrar la realidad sin matar las ilusiones. Las intenciones de cambios drásticos pueden tener costos económicos muy altos, si se logra acceder al gobierno. La administración de Lula es un buen ejemplo de ello. Estuvo casi medio año tratando de fomentar la confianza de los inversores y eso es muy costoso en materia de crecimiento, de empleo y de deterioro de la imagen pública del gobierno.

Reforma tributaria: primero hay que definir qué Estado queremos

—¿Necesita una reforma la estructura tributaria actual?

—Es notorio que la estructura y/o la administración tributaria actual tienen serios problemas. Algunos piensan que dado un determinado nivel y composición del gasto público, una estructura tributaria que tenga pocos impuestos con base amplia y tasas bajas es la más adecuada. Otros, en cambio, consideran que, además de recaudar, la estructura tributaria puede ser un instrumento idóneo para redistribuir ingresos. En cualquiera de los casos, se concluye que el sistema actual amerita una reforma, que debe complementarse con otra relativa a la administración tributaria ya que tiene problemas que no van a desaparecer solamente cambiando la estructura.

Estas han sido a grandes rasgos, las dos posiciones que se han puesto a consideración las veces que se intentó —sin éxito— proponer algún tipo de reforma, que es por cierto uno de los temas pendientes en el país. Sin embargo, considero que en la discusión futura no se puede prescindir de analizar previa o simultáneamente la estructura y el nivel de gasto público, porque los impuestos tienen como fin prioritario obtener un conjunto de recursos para financiar el gasto.

—Creo entenderle que el tema no debe circunscribirse exclusivamente a qué tipo de estructura tributaria queremos, ¿es cierto?

—No se puede comenzar el análisis preguntando qué sistema tributario queremos, sino qué sector público o Estado queremos, cuáles son sus fines y la mejor forma de cumplirlos. A partir de allí, se diseña una política tributaria y de gastos acorde a ellos y se analizan las dificultades de su implementación.

—¿Qué problemas podría plantear no analizar conjuntamente la relación gastos e ingresos públicos?

—Puede dar lugar a errores de apreciación. Por ejemplo, muchas veces se dice que tal o cual estructura tributaria no es equitativa, pero el objetivo de la misma puede no ser el de promover la equidad sino simplemente recaudar. Entonces, si recauda más y al menor costo, la estructura es buena porque cumple con su objetivo. Si este es el caso, algunos van a decir que el sistema es injusto y eso no es necesariamente así, porque lo que importa es el efecto neto, es decir, no sólo considerar el esfuerzo que se le exige por la vía de los impuestos, sino también cómo se vuelca a la sociedad a través del gasto público. Para decir si una política fiscal promueve o no la equidad, hay que analizar el efecto neto: una estructura tributaria que recaude complementada con una política de gasto público muy enfocada a los grupos menos favorecidos, puede ser muy equitativa. Hasta ahora, los estudios que conozco realizados en Uruguay, en muchos casos no abarcan todos los impuestos y no tienen en cuenta el gasto. Por tanto, no se puede a partir de ellos evaluar correctamente los efectos distributivos de la política fiscal.

—¿Qué éxito tendría instrumentar una estructura tributaria basada en el impuesto a la renta de las personas físicas?

—Cuando se habla de este tema, es ineludible mencionar el caso de los países escandinavos, que tienen una estructura tributaria basada en el impuesto a la renta y con tasas altas. Ahora traslademos la estructura tributaria escandinava al Uruguay. Seguramente, muchos contribuyentes pondrían el grito en el cielo o el voto en la urna como en la elección pasada. ¿Por qué es esto?, ¿por qué existe ese rechazo?, ¿es que no se quiere tener una política fiscal "más justa"? No. Tal vez lo que suceda, sea algo más simple y es que deseen tener un retorno en servicios por el dinero que pagan. Me pregunto, más allá de diferencias culturales que pesan y mucho, ¿cuántos contribuyentes escandinavos estarían dispuestos a cumplir con sus obligaciones de la manera en que lo hacen si, además, tuvieran que destinar una parte del ingreso para hacer frente al pago de servicios privados de enseñanza, salud, seguridad y ahorrar para cubrirse ante el desempleo o tener complemento jubilatorio (que les permita un retiro decoroso, no lujoso) y, a la vez, sospecharan que no todos los que tienen que pagar lo van a hacer? Por lo tanto, reitero el concepto anterior: no se pueden hacer modificaciones de fondo en la estructura y la administración tributaria sin considerar el tema del gasto público.

FICHA TECNICA

La economista Mercedes Rial es Master en Economía con especialización en Macroeconomía Aplicada en la Pontificia Universidad Católica de Chile y ha realizado estudios de especialización en la Universidad de Harvard y Complutense de Madrid. Desde 1994 se desempeña como economista jefe del Departamento de Economía de la consultora KPMG en Montevideo. En el área académica, es profesora de Macroeconomía I y Coyuntura Económica en la Universidad de Montevideo.