El trabajo es un derecho económico y social de los adultos, al tiempo que resulta fatal para el disfrute de los derechos de los niños y amenazante para el desarrollo de los adolescentes cuando se constituye en una traba para su educación, expresa la introducción del reciente estudio titulado "El trabajo infantil y adolescente en Uruguay, y su impacto sobre la educación" que llevó a cabo la Oficina de Unicef en Uruguay. ECONOMIA & MERCADO dialogó acerca de los resultados de esa investigación con el sociólogo y politólogo Gustavo de Armas y el abogado Juan Faroppa, integrantes del equipo multidisciplinario encargado de esa tarea. Unicef cumple el rol de asesor permanente del Comité Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil en Uruguay.

—¿Qué describe exactamente el término "trabajo infantil y adolescente"?

Faroppa — Es toda aquella actividad con cierto contenido económico que menores de dieciocho años de edad pueden realizar por cuenta propia o al servicio de un tercero. Si bien la Convención Internacional de Derechos del Niño utiliza el término "niño" como toda persona menor de dieciocho años, la distinción que se hace entre trabajo infantil y adolescente en el reciente trabajo de la Oficina de la Unicef en Uruguay recoge el principio de autonomía evolutiva. Además, de acuerdo con el proyecto del Código de Niñez y Adolescencia que tiene media sanción en el Parlamento, el criterio sería que la niñez se ubica entre cero y trece años de edad y la adolescencia entre más de trece y dieciocho años.

—¿A partir de qué edad una persona está legalmente habilitada para trabajar en Uruguay?

Faroppa — La legislación uruguaya es muy fragmentaria en este tema. Fundamentalmente se rige por los principios de lo que se conoce como "legislación de menores", que de alguna manera coloca a los niños y adolescentes en una situación de inferioridad desde el punto de vista jurídico. Por ejemplo, hay grandes niveles de discrecionalidad para la autoridad administrativa —en este caso, el Iname— en cuanto a sus potestades para autorizar o no el trabajo de un niño o adolescente en particular. Muchas veces dicho permiso depende del criterio del funcionario que está actuando en ese caso específico. Por eso, el estudio de la Unicef plantea la necesidad de que las normas estén claramente determinadas a los efectos de restringir al máximo la discrecionalidad de ese funcionario que tiene la capacidad de otorgar una autorización de trabajo a un menor. En este marco, hay que mirar en conjunto las normas que se establecen en la Constitución, la Convención de los Derechos del Niño y los convenios de la OIT, sobre todo el N? 138 y N? 182. El primero de ellos establece que la prohibición para trabajar tiene que ver con "el cese de la obligación escolar", es decir que mientras el niño tenga que asistir a la escuela, no debe trabajar. Como en Uruguay, hay un período de diez años de escolaridad obligatoria a partir de los cinco años de edad, el límite infranqueable para estar autorizado a trabajar es contar con 15 años de edad.

—¿Se ajusta ese criterio a la realidad socio-económica del país, sobre todo en el medio rural?

Faroppa — A pesar de que la Constitución uruguaya vigente se aprobó hace treinta y seis años, ella incluye algunos principios avanzados como el que establece que el Estado regulará el trabajo infantil sobre la base de su limitación. Sobre esta base se habilita a que en ciertos casos se puede autorizar el trabajo infantil y adolescente para determinadas tareas que no impliquen un riesgo físico mayor. Como el texto del Código de Niñez y Adolescencia aprobado en la Cámara de Diputados es muy laxo en materia de trabajo infantil, se propone incorporarle una modificación, que cuenta con el apoyo del Iname, en donde se prevé que todas las autorizaciones referidas al trabajo de menores de 15 años deberán ser otorgadas caso por caso y ser avaladas por el Comité Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil. Estas autorizaciones deberán tener en cuenta que la actividad laboral que vayan a realizar los menores de 18 años no afecte el goce de otros derechos fundamentales del adolescente, especialmente el derecho a la educación, al disfrute del tiempo libre, etc.

—¿Qué efectos tiene el trabajo infantil en la sociedad?

Faroppa — Si un niño no puede dedicar el tiempo necesario a formarse como persona, lo que no sólo significa asistir a un centro educativo sino también poder adquirir valores de socialización, su futuro va a ser, al menos, preocupante. Seguramente, ese trabajo lo va a condenar en su etapa adulta a poder aspirar, en el mejor de los casos, a ofertas de empleos menos calificados, menos remunerados y de una gran precariedad.

—¿Qué fuentes de información estadística se manejaron para la investigación de Unicef en Uruguay?

De Armas — Una de las limitaciones más fuertes para el análisis del trabajo infantil consiste en la falta de información objetiva y confiable. Si bien la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística (INE) releva en forma periódica la situación laboral de la población económicamente activa, de las personas de catorce años o más de edad, esto lo hace exclusivamente en el país urbano, es decir, entre las personas residentes en localidades de 5.000 o más habitantes, lo que representa aproximadamente el 81% de la población total del país. Cuando nos planteamos analizar la información secundaria disponible, nos encontramos, además, con el problema de no contar con datos recientes sobre el trabajo de niños menores de catorce años. La única información disponible en este sentido correspondía al módulo especial sobre trabajo infantil que se aplicó a la Encuesta Continua de Hogares del INE, con el apoyo de Unicef, durante el segundo semestre de 1999, permitiendo alcanzar una estimación precisa de dicho fenómeno para el medio urbano. El estudio que hemos presentado tuvo la ventaja de disponer de información sobre el medio rural para el mismo período, gracias a la encuesta realizada por la Oficina de Programación y Política Agropecuaria (OPyPA) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca.

—¿Qué dimensiones tiene el trabajo infantil en Uruguay?

De Armas — Según la estimación que manejamos, en el segundo semestre de 1999 unos 50.000 niños y adolescentes, entre 5 y 17 años de edad, trabajaban en todo el país (áreas urbanas y rurales), lo que equivale aproximadamente al 7.2% del total poblacional en esa franja etaria. De ese total, 34.000 trabajadores infantiles corresponden al medio urbano y 16.000 al medio rural. Si bien nunca se ha relevado información precisa con respecto a la dimensión del trabajo infantil (sobre las personas entre 5 y 13 años de edad) en las áreas menores de 5.000 habitantes, se puede manejar como supuesto que la incidencia porcentual que este fenómeno tiene en este medio no difiere significativamente de la que exhibe en las zonas urbanas (1% para la franja de 5 a 11 años de edad y 5% para los mayores de 11 y menores de 14 años). Esa uniformidad en cuanto al porcentaje de niños que trabajan tanto en el medio urbano como en el rural desaparece con la adolescencia. En el medio urbano se constata un crecimiento progresivo de las tasas de ocupación en los sucesivos tramos etarios de la adolescencia. Por ejemplo, en el medio urbano la tasa de ocupación pasa de 4.4% a los 14 años al 6.7% a los 15 años y llega al 20.8% a los 17 años. En cambio, en el medio rural, la tasa de ocupación parte de un nivel superior (20.4%) a los 14 años y alcanza el 43.7% a los 17 años.

—¿A qué atribuye que el trabajo infantil en Uruguay sea inferior al del promedio de la región, donde uno de cada cinco niños latinoamericanos participa en actividades laborales?

De Armas — Nos enfrentamos con el problema que, al igual que en Uruguay, en América Latina no disponemos de suficiente información objetiva y periódica sobre este tema. No obstante, las encuestas de hogares de Argentina y Chile muestran niveles de participación de los niños y los adolescentes en el mercado laboral similares a los de Uruguay. De igual manera que ocurre con otros indicadores sociales, el Cono Sur tiende a mostrar cierta homogeneidad en su comportamiento socio-económico. En particular, en esta variable del trabajo infantil los niveles son inferiores a los del resto de la región, pero hay que tener en cuenta que los indicadores sociales de América Latina y el Caribe en promedio están entre los más críticos del mundo.

Faroppa — En América Latina se utiliza mano de obra infantil en grandes cantidades para el trabajo en minería, en las plantaciones de los más diversos cultivos e incluso en establecimientos industriales. Las propias características de la economía uruguaya no promueven una demanda laboral infantil y adolescente de grandes proporciones. En Uruguay el trabajo de niños y adolescentes se cumple mayoritariamente en actividades que desarrollan las propias familias de los menores. Suponemos que se trata de un trabajo familiar en donde no necesariamente hay una remuneración, y donde las condiciones laborales no necesariamente son más aliviadas que las de los adolescentes que trabajan fuera de sus hogares.

—¿Cuentan los niños que trabajan con beneficios sociales?

Faroppa — No. El 63% de los niños de 5 a 13 años que trabajaban lo hacían para sus familias según la Encuesta de Hogares de 1999. Son pequeños emprendimientos familiares, que por lo general no están registrados en el sistema de la seguridad social. Si consideramos los permisos de trabajo de menor que expide el Iname, el número absoluto es muy pequeño en relación al conjunto de adolescentes que trabajan, con lo que se infiere que la mayoría abrumadora de los niños que trabajan están en el mercado informal sin ningún tipo de protección social. Incluso es factible que haya una subrepresentación del trabajo infantil de cinco a once años, ya que muchos adultos no declaran que sus hijos trabajan para terceros por carecer de un permiso de menor.

—¿Existen diferencias en la tasa de trabajo adolescente si se discrimina por sexo?

De Armas — Es mucho mayor la incidencia del trabajo entre los adolescentes varones que entre las adolescentes mujeres debido a que, entre otros factores, muchos hogares no consideran las labores domésticas —por ejemplo, el cuidado de los hermanos menores—como una actividad laboral en el sentido estricto del término. No obstante, muchas niñas y adolescentes desarrollan informalmente actividades de este tipo en sus propios hogares y no son registradas como trabajadoras por la Encuesta de Hogares. Paralelamente, la proporción de mujeres que estudia supera a la de los varones y es particularmente significativa la diferencia entre unos y otros en el caso de los que se dedican exclusivamente al estudio. Esto habilita una doble lectura: por un lado, las mujeres cuentan con mayor oportunidad de incrementar su capital educativo; por otro, en tanto las tareas domésticas continúan siendo asignadas más a las mujeres que a los hombres, la dedicación al estudio de las primeras puede combinarse en muchos casos con la realización de las tareas del hogar.

—¿Cuál es el origen social de los niños y adolescentes que trabajan?

De Armas — En el estudio de Unicef al estratificar los ingresos de los hogares a los que pertenecen los niños y adolescentes trabajadores, el corte practicado fue básicamente entre aquellos que trabajan y viven en hogares ubicados en los dos primeros quintiles de ingresos, o sea el 40% más pobre de la población, y los que trabajan y viven en hogares de ingresos medios y altos. Como era de esperar, de cada diez niños trabajadores, siete u ocho pertenecen a los hogares de más bajos ingresos, lo que nos permite suponer que aquí opera la necesidad de aportar otro ingreso al hogar; pero hay un porcentaje no desdeñable de un 20% o 30% de niños que provienen de hogares con ingresos medios y altos. Este corte dicotómico nos muestra que en Uruguay el trabajo infantil y adolescente no se explica únicamente por insuficiencia de ingresos. Por otro lado, la Encuesta de Hogares no nos permite indagar acerca de los motivos o razones que llevan a que los niños y adolescentes decidan incorporarse al mercado laboral.

—¿Qué otros motivos ajenos al económico pueden estar impulsando al adolescente a ingresar al mercado de trabajo?

De Armas — Cuando hablamos de trabajo adolescente, se observa una franja de trabajadores que pertenecen a hogares de ingresos medios y medios altos, donde el trabajo puede estar operando como parte de una "estrategia de emancipación" —de acceso al mundo adulto— de los adolescentes que han abandonado sus estudios. Pero para afirmar que hay una motivación o una decisión del adolescente, más o menos discutida dentro del seno familiar, para plegarse al mercado laboral a fin de tener independencia económica o colaborar con el ingreso familiar, sería necesario un tipo de relevamiento que hasta el momento no se ha hecho en Uruguay.

—¿Cuáles son las características del trabajo infantil en nuestro país?

De Armas — Hay tres aspectos básicos a resaltar. Si nos referimos a la población de cinco a once años, de la que menos información existe, primero, la incidencia del fenómeno es baja —aunque esto no significa que no sea socialmente preocupante— en comparación con otros países de América Latina, que como señalamos es una de las regiones más críticas del mundo en esta materia. A juicio de los jefes de hogar entrevistados, sólo uno de cada cien niños de esa franja etaria forman parte de la población económicamente activa. Segundo, se trata básicamente de un trabajo para la familia o por cuenta propia; en la inmensa mayoría de los casos no es un trabajo en donde exista una relación de dependencia con terceros, salvo para un 7.4% de los niños, aunque seguramente este tipo de trabajo está subrepresentado. Tercero, si bien no hay información del ingreso y aportes que realizan los niños menores de catorce años por su trabajo, se trata de integrantes de familias de ingresos muy bajos.

—¿Qué ingresos obtienen los mayores de catorce años?

De Armas — Es un 15% del ingreso de los hogares con adolescentes que trabajan, que no es una cifra desdeñable para la economía doméstica. Los ingresos laborales de los adolescentes que pertenecen a los dos quintiles más pobres representan el 18% del ingreso total de sus familias. Si se restara ese 18% del ingresodel hogar, que representaba unos $1.260 pesos a fines del año 2001, muchas de esas familias caerían bajo la línea de pobreza. Por lo tanto, en estos casos podría existir efectivamente una fuerte relación entre trabajo adolescente y situación socio-económica, especialmente en aquellos hogares en condición de pobreza.

—¿Qué sectores laborales demandan trabajo adolescente en Uruguay?

De Armas — El grueso de los adolescentes trabajan en empleos poco calificados, mal remunerados, sin protección laboral, que pertenecen al sector de comercio y servicios. Al momento del relevamiento, sólo un porcentaje muy bajo de adolescentes trabajaba en actividades industriales. Además, existe el fenómeno del trabajo rural, donde se puede inferir que la mayoría de los 16.000 adolescentes trabajadores se dedican a actividades agropecuarias.

—¿Se ha incrementado el trabajo adolescente con la crisis económica?

De Armas — No se observa un incremento ya que la situación laboral de los adolescentes ha ido acompañando la evolución crítica de la economía de estos últimos años. Del mismo modo que ha aumentado la tasa de desempleo para toda la población económicamente activa, llegando al pico histórico de 19.3% en el último trimestre del pasado año, también ha evolucionado el trabajo entre los adolescentes. Es importante remarcar que a inicios de la década de los noventa, momento que corresponde a una fase de crecimiento económico, las tasas de actividad de los adolescentes eran más altas que en los años finales. Ese comportamiento deja planteada la existencia de cierta predisposición de los adolescentes a volcarse al mercado laboral en momentos de auge económico.

Deserción muy alta en la Educación Media

—¿Cuál es la relación entre trabajo infantil y asistencia escolar?

De Armas — En Uruguay no existen problemas serios de asistencia escolar ya que la cobertura de la educación primaria alcanza al 97.4%. De los 2.700 niños de cinco a once años que trabajaban en el medio urbano, de acuerdo con la información suministrada por los jefes de hogar en 1999, la totalidad se encontraría asistiendo a la escuela. Cuando decimos "totalidad" se debe tomar con sumo cuidado la expresión, puesto que se trata de una cifra tan pequeña que los márgenes de error de la muestra de la Encuesta de Hogares no permiten afirmar, en forma absoluta, que todos los niños trabajadores concurrían normalmente a centros de enseñanza. También en la franja de doce a catorce años los niveles de cobertura escolar son muy altos, ya que superan el 92% y la incidencia del trabajo como causa de deserción escolar es aún baja.

—¿Qué ocurre con la cobertura escolar después de los 14 años?

De Armas — A partir de los 15 años de edad, o sea cuando un mayor número de adolescentes suele comenzar a trabajar, es cuando los niveles de escolaridad caen en forma dramática en Uruguay. En este sentido puede afirmarse, sobre la base de estudios y estimaciones oficiales, que de cada 100 niños que ingresan a primer año de escuela, 97 ó 98 logran culminar el ciclo de Educación Primaria. Sin embargo, menos de la mitad de esos egresados —unos 47 o 48— va a completar el Primer Ciclo de Educación Media, lo cual cerraría el período de diez años de educación obligatoria incluyendo el "nivel 5 años" de Educación Inicial. Luego, otros 15 van a quedar por el camino y sólo un poco más del tercio de los niños que habían ingresado a la escuela terminará la Educación Media, es decir, estará en condiciones formales de ingresar a la Educación Terciaria. Como puede apreciarse, Uruguay presenta niveles muy altos de deserción en la Educación Media si lo comparamos con el resto del continente. La magnitud del fenómeno de la deserción no se puede explicar exclusivamente por el trabajo adolescente. Sin duda, este problema tiene que ver con fenómenos esencialmente educativos, que escapan a los objetivos de nuestra investigación.

Condiciones laborales no permiten combinar con éxito trabajo y educación

¿Debe ser desestimulado el trabajo adolescente?

De Armas — Hay dos dimensiones a analizar para responder esta pregunta. Por un lado, en términos individuales los adolescentes tienen derecho a asistir a la educación, a su desarrollo, al ocio, etc. Una de las perspectivas en que más se debe pensar es que, como postulamos desde Unicef, los niños tienen derecho a ser niños. Pero, por otro lado, esta pregunta también habría que responderla desde la perspectiva del país en términos de desarrollo humano y social a mediano y largo plazo. No sería correcto pensar el fenómeno del trabajo adolescente y su desestimulación sin atarlo en alguna medida al fenómeno de la educación, la permanencia de los adolescentes en el sistema educativo y la culminación de sus estudios. Para tratar de ubicarlo en términos históricos, hasta mediados de los años sesenta Uruguay era considerado el país más desarrollado en materia educativa de toda América Latina, a tal punto que nuestro país se comparaba a sí mismo con Francia en el diagnóstico de la Cide. El sistema educativo uruguayo cumplía hasta ese momento con la misión que debía desempeñar un país con aspiraciones de desarrollo e industrialización. Su objetivo consistía en lograr el egreso más o menos universal de la Educación Primaria, o sea seis años de escolarización formal. Luego, un porcentaje muy reducido —el que, en definitiva, conformaría la élite del país— pasaba por la Educación Media, que era una suerte de filtro o propedéutico para la Educación Universitaria. Pero el grueso de la masa de trabajo se conformaba en la Educación Primaria. Hoy, en cambio, la fuerza de trabajo que se requiere para la sociedad contemporánea debe tener como mínimo una educación formal de nueve a diez años, a fin de tener una inserción adecuada en el mercado laboral. La Cepal y el Banco Mundial han hecho estudios económicos mostrando que la población que en las próximas décadas no tenga como mínimo aproximadamente nueve años de escolarización estará condenada a vivir en situación de pobreza o próxima a ella. Si el trabajo adolescente constituye en Uruguay un obstáculo serio para que una proporción importante de los adolescentes terminen el Ciclo Básico de Educación Media, entonces hay que atacar ese fenómeno. Lo considero un obstáculo porque los adolescentes que trabajan lo hacen en una jornada laboral de 30 horas semanales, es decir entre cinco o seis horas diarias, y los nuevos programas de enseñanza están diseñados para una jornada de tiempo completo de seis horas reales en el centro educativo. Es materialmente imposible que un adolescente que trabaja estas jornadas disponga del tiempo necesario para asistir a clase, estudiar y ser adolescente, es decir tener momentos de esparcimiento. Las características que asume el trabajo adolescente en Uruguay en el presente no permiten, objetivamente y más allá de excepciones, combinar en forma exitosa trabajo y educación. También es importante destacar que no se puede analizar el fenómeno del trabajo infantil y adolescente en Uruguay como un fenómeno aislado, es decir, sin observar la evolución del mercado laboral en los últimos veinte años. Por lo tanto, hay que pensar el tema de la desestimulación del trabajo adolescente desde la perspectiva normativa y también en términos de estrategia de desarrollo social y humano del país.

—¿Cómo se puede encarar una política referida a desestimular el trabajo adolescente?

Faroppa — Lo que no puede pasar, como ha venido ocurriendo durante mucho tiempo en Uruguay, es que este tema quede librado a programas voluntaristas, que quizás pueden rescatar a cincuenta o cien adolescentes de la actividad laboral. Estas cifras son insignificantes ante una situación socio-económica que empuja a miles de menores de 18 años a ingresar al mercado de trabajo en forma prematura. El primer requisito para enfrentar este fenómeno es contar con información clara y objetiva para poder saber si hay recursos suficientes para implementar un eventual programa de desestimulación del trabajo adolescente. Además, cabe preguntarse qué pasaría si desapareciera ese aporte promedio de los adolescentes que trabajan que equivale al 18% del ingreso de los hogares, que no sólo tendrían que cubrir la falta de ese aporte sino también costear los estudios secundarios de ese hijo. Es necesario también determinar si los programas de esta naturaleza van a ser llevados a cabo por el Estado o si van a contar con la participación de la actividad privada.