Un presupuesto expansivo que afecta la competitividad de la economía

TEMA DE ANÁLISIS

Ingresos. Las proyecciones del gobierno parten de la base que la recaudación seguirá al crecimiento del PIB y que éste aumentará 25% acumulado hasta 2014, al tiempo que se plantea como objetivo reducir el peso de la deuda pública

HORACIO BAFICO/GUSTAVO MICHELIN

El proyecto de presupuesto extendió el espacio fiscal para satisfacer las demandas políticas pero sacrificará el nivel del tipo de cambio real en los próximos cinco años y se pierde margen para utilizar el gasto en forma anticíclica.

La presentación del presupuesto demuestra la profesionalidad seguida para su elaboración y proporciona mucha información, lo que enriquece su análisis. En particular hay un especial cuidado por poner los valores presupuestales en el contexto de la programación financiera del sector público para el quinquenio. Esto permite vincular el análisis presupuestal con el objetivo macroeconómico de reducir la deuda del sector público hasta el 40% del PIB, para controlar un punto débil que tiene la economía uruguaya.

El método seguido para asegurar la consistencia del presupuesto con estos objetivos parte de la proyección de una evolución probable para los ingresos en base a supuestos de crecimiento. A partir de ahí se restan los incrementos de gastos ya comprometidos en leyes anteriores, y los ajustes que se tienen que producir en forma automática tanto por leyes como por la Constitución.

De esta forma, se llega al espacio fiscal disponible y con ello se atendieron las numerosas demandas de las diferentes reparticiones presupuestales. El espacio fiscal así estimado asciende en su momento máximo en el año 2014 a $ 21.600 millones y en el articulado y planillado del proyecto se distribuyen para distintos fines.

En este contexto, interesa analizar la implicancia que tiene un aumento del gasto público de la magnitud presentada. Para ello el punto de partida son los supuestos de crecimiento utilizados y la proyección que se hace del lado de los ingresos. Como primera impresión, las diferencias radican en los supuestos y no en la metodología. Las principales consecuencias de un exceso de espacio fiscal transformado en gasto corriente son: menor margen para compensar un potencial escenario de crisis de demanda en la economía y una presión a la baja en el tipo de cambio.

CRECIMIENTO. El presupuesto se hizo sobre la base que el PIB crece 6,5% en el 2010, 4,5% en el 2011 y luego a un ritmo del 4,0% anual hasta el 2015. Se señala más de una vez que la tasa del 4% refleja la tendencia que tiene la economía uruguaya de aquí en adelante.

Un principio básico de presupuestación sugiere seguir un criterio conservador en los ingresos para no inflar los gastos. En cierta medida, el mensaje del proyecto de ley lo menciona, al afirmar que si la economía crece más que lo previsto se ajustarán los gastos en las Rendiciones de Cuentas.

Si se toma en cuenta que el crecimiento que se está considerando es extraordinario, se trata de una aplicación restrictiva del principio de prudencia, porque solo considera la posibilidad de que el gasto aumente más que lo presupuestado. El problema que presenta el actual proyecto de presupuesto es que para ser conservador con los ingresos hay que tener cuidado en dos cosas: no inflar la base de partida y utilizar una tendencia de crecimiento moderada.

De acuerdo a nuestro análisis estos dos principios no se cumplen. Respecto a la tendencia del PIB se utiliza el 4,0% y se menciona que el promedio histórico ha sido 2,5%. Un criterio conservador hubiera ponderado lo que se espera como normal, con lo que cuenta la historia, y en ese caso como máximo habría que haber utilizado el 3,5% como criterio. Respecto al punto de partida del presupuesto -el año 2010- se observa que el crecimiento estimado del PIB es extraordinario. La alternativa conservadora diría que para el 2010 y 2011 se debería haber utilizado el crecimiento tendencial, y guardar los ingresos extraordinarios como un fondo de estabilización para los momentos en que a la economía le toque estar por debajo de la tendencia. Algo parecido a lo que se está haciendo financieramente en UTE en la actualidad.

Estas dos diferencias, en un período de 5 años, acumulan un 5,3% de exceso de gasto anual. Bajo los mismos principios que se señalaron al momento de elaborar el presupuesto, el gobierno podría haber determinado que en el quinquenio se conforme un fondo de estabilización entre el 3% y el 5% del presupuesto que permita evitar ajustes fiscales o endeudamiento muy caro en los momentos de crisis.

TIPO DE CAMBIO. En el mensaje no se menciona en ningún momento utilizar la política fiscal o el endeudamiento público para sostener el tipo de cambio real, pero es junto al alto nivel de endeudamiento la principal preocupación dentro de las variables macroeconómicas. En este terreno detectamos una discrepancia entre los supuestos del presupuesto y los objetivos perseguidos por la política económica.

En primer lugar, el gasto público expansivo va a generar demanda de bienes y servicios no transables internacionalmente, lo que provoca una presión a la apreciación de la moneda. Otra razón más para pensar que el gasto público proyectado es alto.

El problema más importante para la evolución futura de la competitividad de la economía radica en la inconsistencia entre el objetivo del tipo de cambio real constante y la hipótesis de crecimiento utilizada para sustentar el aumento del gasto. Esta última se basa en la entrada de capitales en Uruguay y en la región y ese fenómeno es sinónimo de presiones a la baja en el tipo de cambio. Por lo tanto, será necesario aumentar la deuda en pesos y comprar los dólares necesarios para sostener su valor real.

La política monetaria no puede solucionar este problema. Es más, los intentos en el pasado solamente han incrementado el déficit parafiscal al punto que según las proyecciones presentadas con el presupuesto la carga de intereses del BCU aumenta 0,8% del PIB para el 2011.

Por su parte, se prevé que el nivel de deuda del gobierno central aumente en un equivalente a US$ 2.500 millones en el período. Con las presiones sobre el tipo de cambio que generará el presupuesto y la entrada de capitales del período, resultará insuficiente para sostener el tipo de cambio, aun en la hipótesis extrema de que se emita toda esta deuda en pesos.