El estado que se resiste a cambiar

J. L. AGUIAR Y R. MERNIES

El aparato estatal le cuesta cerca de US$ 5.000 dólares por año a cada trabajador uruguayo. Para poner un ejemplo ilustrativo: es lo que cuesta un viaje a Disney World para tres personas, con todos los gastos pagados, durante una semana.

El dato es un fuego de artificio que surge de dividir el monto del presupuesto nacional por la población económicamente activa, pero sirve para llamar la atención sobre la carga que soportan los bolsillos uruguayos.

Muchos viven de ese Estado (al menos uno de cada cinco trabajadores), pero se lamentan cuando tienen que recurrir a él; muchos son los servicios que ofrece, pero algunos son caros (las tarifas públicas lo reflejan) y otros, como hospitales y centros educativos, presentan múltiples carencias.

Desde los años 90, al menos cuatro administraciones sucesivas -las de Luis Alberto Lacalle, Julio María Sanguinetti, Jorge Batlle y Tabaré Vázquez- se han propuesto reformar el burocrático Estado uruguayo. Muy poco se ha avanzado, a juzgar por la prioridad y el énfasis que el nuevo Presidente José Mujica ha puesto en este objetivo que está por cumplir 20 años de titulares de prensa.

El actual subdirector de la OPP, Conrado Ramos, integró una delegación que viajó lejos, en la distancia y en el tiempo, hasta encontrar en Nueva Zelanda un modelo aproximado de lo que procura realizar el nuevo gobierno en Uruguay: una reforma (Ramos la califica de "revolucionaria") como la que emprendió aquel país, hace ya 25 años, y que se alimentó del espíritu de la reforma del Servicio Civil inglés, de hace ya más de un siglo.

Si esa delegación de exploradores hubiera viajado a Chile, o hubiera explorado Internet, habría encontrado con seguridad un clásico trabajo del académico chileno Harold Beyer, publicado en 1998: Las Reformas del Estado en Nueva Zelandia, donde deja en evidencia que, ya en 1997, Nueva Zelanda había recibido "la visita de 57 delegaciones internacionales que buscaban conocer en profundidad sus reformas".

Desde esos años a esta parte se han sucedido tres gobiernos, todos ellos admiradores de Nueva Zelanda, que sólo han podido librar escaramuzas contra el obsoleto sistema burocrático uruguayo, pero que, en definitiva, no han ganado ninguna batalla digna de recordarse.

Para entender las dificultades que entraña la reforma del Estado uruguayo, hay que partir de una premisa que todos los expertos en el tema, cualquiera sea su extracción política, ponen de manifiesto: no se trata solo de un problema "político"; se trata de un entramado de problemas "de carácter técnico, económico, social, político, cultural, sindical, histórico y normativo".

EN CIFRAS. En términos históricos, y con una población relativamente estable, la burocracia estatal se disparó a partir de mediados del siglo XX.

En 1941 había en Uruguay 57.200 empleados públicos. En menos de 30 años esa cifra se cuadruplicó hasta llegar a 213.000 a fines de los años 60.

El informe que publica la Oficina Nacional de Servicio Civil, fechado en junio de 2009, cifra en 241.517 los funcionarios públicos, más otros 14.490 que revisten vinculación temporal (becarios, pasantes, contratos a término, arrendamientos de obra, etc.).

Esa cifra global ha experimento un incremento sostenido desde el año 2005 (durante el gobierno de Tabaré Vázquez). El número de funcionarios había comenzado a reducirse progresivamente desde 1990, hasta llegar a su menor expresión en el año 2004. (229.454).

En términos comparativos, Chile (con una población casi seis veces mayor que Uruguay) tiene 894.014 empleados que dependen del gobierno, un 12,4% de su fuerza laboral. Si en Uruguay se replicara ese porcentaje, la cifra de funcionarios del Estado debería ajustarse en torno a los 180.000.

La edad también juega en contra en Uruguay, en comparación con los países desarrollados. Un estudio reciente de la socióloga Luciana Fainstain reveló que el 60% de los funcionarios públicos tiene entre 45 y 60 años.

INEFICIENCIA. El número de funcionarios no es, sin embargo, el dato más importante a tomar en cuenta. Un país puede tener un número escaso de funcionarios, pero carecer también de los servicios y eficiencia de un estado moderno. Uno de los problemas que sí afectan es la innecesaria superpoblación en algunas áreas.

En Uruguay, por ejemplo, hay 32.000 funcionarios militares, aunque sólo la mitad son combatientes. En el Parlamento hay 1.800, más 650 en comisión (en Chile hay poco más de 900 funcionarios en el Congreso).

Una de las fuentes consultadas para esta nota, que prefirió no ser mencionada, señaló que "el número de empleados en las empresas del Estado en los últimos 40 años se redujo a la mitad y su producción se triplicó", recordando que los funcionarios hace cuatro décadas representaban el 22% de la población económicamente activa, y hoy pasaron a ser el 17%".

"El problema es de baja productividad y malos servicios en muchos organismos más que de población. Hace unas semanas hubo un conflicto en el Registro Civil por escasez de funcionarios para todas las partidas que se solicitan; pero ¿necesitamos pedir una partida de nacimiento para entregar en la Universidad o es suficiente con la cédula?".

NORMATIVAS. La falta de eficiencia es, en efecto, uno de los factores a tener en cuenta. Y la eficiencia no es una virtud que pueda exigirse sólo al funcionario: parte de esa culpa debe atribuirse a la compleja red de regulaciones y salvaguardas que los legisladores han establecido, por ejemplo, para efectuar las compras del Estado.

Heber Galli, vicepresidente del Banco de Previsión Social, funcionario público desde hace más de 25 años y ex dirigente de COFE, fue muy concreto al ilustrar este problema: "No existe mayor comprador que el Estado. Sin embargo, es al que se le hace más difícil hacer una compra. En esta materia hay mucho para ahorrar. Si miras las licitaciones públicas de un mismo producto para la administración central y para un ente autónomo, vas a encontrar diferencias. El que vende te dice que en el ente autónomo sabe que cobra en la fecha que corresponde, pero en la administración central la demora es muy grande, entonces el precio es distinto. Una lapicera que en un quiosco cuesta $5, el BPS la compra a $7 y la administración central la paga a $10, porque eso es lo que se oferta en la licitación. Ante esto, ¡vayamos todos al quiosco y sanseacabó!".

Galli también afirma que "si en el BPS tenemos que hacer una compra, hay que hacer una licitación que lleva, en promedio y para cumplir con todos los requisitos, cerca de un año".

COSTOS. El Estado uruguayo no sólo es lento como un paquidermo, sino caro como una joya. Habitualmente se toma el presupuesto nacional como costo del "aparato estatal", y ese monto representa aproximadamente el 25% del PBI. Los sueldos, pasividades y jubilaciones son los mayores componentes de esos costos.

Es parte del saber popular que los funcionarios públicos son trabajadores "privilegiados". Uno de sus privilegios es la tan mentada "inamovilidad", y de eso dio cuenta el Presidente José Mujica en su discurso de asunción al recordar que "en la crisis del año 2002 y 2003, casi 200 mil personas perdieron su trabajo y ninguna fue un funcionario público. Se estima que otras 200 mil sufrieron rebajas en sus salarios, y todos fueron trabajadores privados".

Pese a que el sueldo básico de un funcionario no sea atractivo, las variadas compensaciones que lo enriquecen obran el mismo efecto que un buen maquillaje en la mujer: la tornan altamente seductora.

En Antel, un encargado de informática de grado 1°, que ingresó a trabajar en 1975, percibe un sueldo base de 18.661 pesos uruguayos (según una nómina del mes de febrero de 2010 a la que accedió El País). Pero con primas, adicionales, incentivos y otras partidas genera haberes por 56.108 pesos: el triple de su salario base.

Entre las partidas extras figuran la "productividad" y el "incentivo al desempeño". El trabajador las cobra aunque haya estado con licencia médica todo el mes y no se haya presentado a trabajar. No se trata de una recompensa al buen trabajador sino, sencillamente, de un "derecho" universal que ha conquistado el sindicato.

No existen registros accesibles de las licencias por enfermedad en el sector público, aunque existe la convicción general de que superan con creces a las del sector privado.

"El sector público paga el 100% del sueldo y controla mal; el privado paga el 70% luego del tercer día", precisó uno de los técnicos consultados. "Cuando en algún organismo paraestatal se dejó de pagar el 100% y se pasó al régimen de la actividad privada, se constató una disminución del 75% de las licencias médicas".

SINDICATOS. Cuando a los ideólogos de las reformas en Uruguay les llega la hora de enfrentarse con los sindicatos, el primer pensamiento que viene a la cabeza es: "Con la Iglesia hemos topado, amigo Sancho".

Desde que asumió Tabaré Vázquez, en marzo de 2005, hasta julio de 2009, los salarios de los trabajadores públicos vieron aumentado su poder de compra en 19,6%, con subas nominales del 72% para los trabajadores del gobierno central, 61% para funcionarios departamentales y del 47% para el sector de empresas públicas.

Sin embargo, estos aumentos no impidieron que hubiera un alto nivel de conflictividad laboral entre 2005 y 2008.

Joselo López, secretario general de COFE (sindicato que representa a 34.000 funcionarios, en su mayoría de la Administración Central) ya lanza una advertencia cuando se toca el tema de los salarios. "La posibilidad de una rebaja salarial (en el marco de la reforma del Estado) ni se nos cruza por la cabeza y esperemos que no haya ningún planteo, porque ahí tendríamos grandes líos".

López entiende que en la administración de Vázquez, cuando "se manejó con mucha fuerza que la reforma del estado iba a ser la madre de todas las reformas", el fracaso en la aplicación no se debió a que los trabajadores "pusieran palos en la rueda, sino a las grandes luchas intestinas por los espacios de poder entre los diferentes sectores del Frente Amplio".

CULTURA. Desde hace décadas, se ha arraigado en la cultura popular la convicción de que el empleo en el sector público es altamente ventajoso.

Una encuesta de Cifra de noviembre de 2007 registraba un 57% de personas favorables a que el Estado continuara tomando empleados, contra un 30% que estaba en desacuerdo.

Entre quienes aprobaban la contratación de funcionarios, una robusta mayoría (el 72%) pertenecía a la franja etárea más joven (18 a 29 años).

"Todos los estudios conocidos, incluyendo algunos de la Universidad de la República, muestran que la gran mayoría de los empleados públicos gana más que los privados (salvo en los cargos gerenciales); además de ganar más, los empleados públicos tienen más seguridad laboral y social (porque casi todos los trabajadores están en planilla, y porque tienen más defensas, que resultan de las leyes y de las prácticas establecidas), tienen más beneficios sociales y trabajan menos horas (porque tienen más feriados)", se afirmaba en la presentación de aquella encuesta.

Los datos que se desprenden de un sondeo actual efectuado por El País Digital entre el martes 2 y el viernes 5 de marzo, al que respondieron 1.794 personas, revela un cambio llamativo de postura en comparación con los datos de Cifra de 2007. La pregunta "¿Está de acuerdo en que no ingresen más funcionarios en el Estado?" recibió un 81% de respuestas afirmativas.

"El hecho de que la población tome conciencia sobre la necesidad de modernizar y racionalizar el Estado es uno de los factores que más ayuda puede prestar a la aplicación de su reforma", estiman los conocedores del tema.

Esa conciencia fue esencial en la aplicación de las reformas en Nueva Zelanda, donde sus habitantes -como comentaba el periodista Emiliano Cotelo durante su visita a aquel país en junio de 2007-, consideraron que "la presencia pública debe reservarse a tareas como la educación y la salud, prescindiendo de otras que los particulares desempeñan mejor".

Es cierto que el Estado neocelandés es voluminoso, y también caro: a cada trabajador le cuesta unos US$ 13.000. Pero, decía Cotelo, "la población está satisfecha con los servicios que recibe a cambio, sobre todo en las áreas de educación y salud".

Esas áreas, paradójicamente, están entre las más deficitarias del Estado uruguayo.

Hay exceso de funcionarios

La economista María Dolores Benavente consideró que en el Estado hay problemas de cantidad: "Exceso de gastos y de funcionarios públicos", y de calidad: "Inadecuados procedimientos que reducen la competitividad, regulaciones rigurosas y burocracia que genera trámites que retroalimentan el sistema".

"Lo más eficiente es poner a las empresas públicas en régimen de competencia. En la administración central se deberían encarar reformas de procedimientos, de rendición de cuentas, de indicadores de desempeño, e incorporar el silencio positivo", si la oficina no se pronuncia, se considera aprobado el trámite.

Una reforma con tres patas

El contador Conrado Hughes opinó que una reforma del Estado debería orientarse en tres grandes líneas. "Una tiene que ver estrictamente con los funcionarios y las funciones que desempeñan. El empleado tiene que entender que si no se capacita y no se prepara para nuevas funciones y tecnologías, pierde, y tiene que perder, la condición de funcionario". Agregó que "otra cosa es la revisión a fondo de las funciones imprescindibles, y ahí animarse a decirle a muchísima gente que su oficina no va a existir más". La tercera rama "es la modernización de las actividades con participación del sector privado".

Si se hace bien no tiene fin

El vicepresidente del BPS, Heber Galli, apuntó: "La reforma del Estado es un gran título que en realidad no se compone de un solo acto. Es un proceso que, si se hace correctamente, no va a tener fin. El Estado debería trabajar con el sistema de mejora continua, y el foco debería estar siempre puesto en el ciudadano". Para Galli "no existe un Estado que haya hecho su reforma barriendo a los funcionarios y tomando nuevos". Desde la piel del empleado público agregó: "En Uruguay hay un concepto peyorativo de los funcionarios públicos, cuando la función pública no es denostativa, sino todo lo contrario".

El mito de los inamovibles

El secretario general de COFE, Joselo López, respondió a las habituales críticas. "La inamovilidad de los funcionarios públicos tiene más de mito que de realidad. Las resoluciones de las actas que se realizan en la Comisión Nacional de Servicio Civil lo muestran. Todos los miércoles se resuelven entre diez o doce destituciones". "Cuando hablamos de reforma del Estado no nos referimos a que los expedientes salgan más rápido, sino a tener un Estado productivo, con justicia social, donde las empresas públicas sigan perteneciendo al Estado tanto en su dirección como en su gestión".

La cifra

57.200 Era el número de funcionarios públicos que había en 1941. La cifra se cuadruplicó hasta llegar a 213.000 a fines de los años 60.

La cifra

60% Es el porcentaje de funcionarios públicos uruguayos cuyas edades oscilan entre los 45 y los 60 años, según un reiciente estudio.

La cifra

18.661 Es el sueldo base que percibe un encargado de informática de grado 1° en Antel. Con partidas adicionales triplica esa cifra.

Ejes de la reforma del estado

PROFESIONALIZAR GESTIÓN. La reforma prevé que los ministerios tengan un "Chief Executive Officer" (CEO) contratado por concurso, con criterios similares al de una empresa privada.

REDISTRIBUCIÓN. Para resolver problemas de exceso de funcionarios en algunas áreas y déficit en otras. La principal dificultad son las diferencias salariales de un área a otra.

EVALUACIÓN PERMANENTE. Establecer un sistema de evaluación que permita medir la actuación del funcionario y fijar recompensas de acuerdo con la consecusión de objetivos.

ABARATAR COSTOS. La idea no es "achicar" el Estado delegando funciones, sino buscar la manera de hacerlo más eficiente para abaratar costos.